構造改革が叫ばれるなか日本農業にもその構造改革が迫られている。とくに水田農業の構造を変えていくことが求められ、具体的には米政策改革にともなう地域水田農業ビジョンづくりという課題としてJAの取り組みが求められている。しかし、農業構造改革とは何かはほとんど議論されていない。今回の鼎談ではJA全中の若手リーダーに地域にとっての農業構造改革の意味を探り、JAの役割を議論してもらった。
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◆JAにとって改革はチャンス
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| ばば・としひこ 昭和33年福岡県生まれ。佐賀大学大学院農学研究科修了。昭和58年全中入会、営農生活部、農業対策部水田営農振興課長、営農企画課長を経て、平成13年より食料農業対策部水田農業対策課長。 |
小田切 この鼎談の課題はふたつあります。ひとつは今さまざまな形で議論になっている農業構造改革とは何か。もうひとつは、その構造改革を進めるうえで地域、JA、行政はそれぞれ何をすべきかという問題です。まず農業構造改革とは何かをめぐって議論したいと思います。
WTO交渉ではカンクン閣僚会議が決裂しましたが、それに対して多くの識者が国内の構造改革の加速化が重要だと主張しています。しかし、現在の日本農業にとって構造改革とは何かということについて触れたものはほとんどありません。そういう意味からもこの問題を議論するのはおおいに意義があると思います。まず松岡課長から問題提起していただけますでしょうか。
松岡 日本農業の現状は、就業人口もどんどん減り、農業に携わっている人の半分強が高齢者だということですから、日本農業はもはやシルバー産業と言っても過言ではない実態です。
担い手不足のなかで耕作放棄地がどんどん増えているなど、新たな基本法で掲げた食料自給率の向上や効率的安定的経営の実現といった目標に向かっているとはいえない状況です。また、WTO交渉の今後の展開は予断を許さない状況ですし、構造改革路線のなかで農業への株式会社参入問題が執拗に迫られています。
こうした状況のなかで、今回、地域水田農業ビジョンづくりに取り組むわけですが、これはJAにとってチャンス、しかもラストチャンスだというぐらいの危機感をもとってJAがリード役を果たし地域農業のマネジメント機能を発揮すべきだと思います。
そこで農業構造改革とは何かということですが、構造改革をどう捉えるかということよりも、まずJAとして地域農業マネジメントをきちんとやっていかないと、足元の農業基盤が崩壊し、農協経営も成り立たないと考えるべきだと思いますね。
構造改革というのは土地利用型農業に集約されると思いますが、この分野での問題を抽出しそれを解決していくことだと思います。地域によって構造問題は違うわけです。高齢化率、担い手の数、経営体の育成度合いもそれぞれ違う。その地域の構造問題について合意形成を図りながら、抱えている課題をひとつひとつ解決していくという考え方でいいのではないかと思います。今回の地域水田農業ビジョンづくりはまさに、地域の等身大の構造改革を推進し、JAとして“営農の復権”を実践する取り組みです。
◆地域ごとに異なる構造問題
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| まつおか・こうめい 昭和31年熊本県生まれ。早稲田大学政治経済学部卒業。昭和56年全国農業協同組合中央会入会。農政部、農業対策部米麦課、総務企画部企画課長、地域振興部生活課長・女性組織活性化対策室長（兼務）を経て、平成14年より営農地域振興部営農企画課長兼食の安全・安心対策室長。 |
小田切 地域ごとに農業構造の現状が違うということですが、さらに加えれば、そこから導き出される目標も違ってくるし、実現できるスピードも違うということでしょう。この3つとも変数なわけですから、そういう意味では望ましい農業構造とは何か一概には議論できないのは、その通りだろうと思います。馬場課長はいかがお考えですか。
馬場 今、地域のなかで構造改革が叫ばれている直接のきっかけは米改革にあるわけですね。
米政策改革は平成22年に望ましい農業構造の実現や米づくりの本来あるべき姿の実現を目標に掲げて需給調整の仕組みも含めて改革しようとなっている。
ただ、それは自らの課題として、地域の課題として将来像をどう描くのかというものであって、押しつけ的に構造改革を進めようということより、地域の現状を見極めたときに、本当にこの地域の水田農業は誰が担っていくのか、水田をどう使うのかということを本当の意味で議論し、将来像を描くこと、これこそ構造改革ではないか。それがない限り平成20年に農業者・農業者団体が主役となる米の需給調整システムへの移行というのは難しいと思います。
そのとき国による生産調整の目標の配分は廃止されています。
計画生産の目標が上からおりてきましたが、将来の生産の目標は必ずしも指示されませんから、販売を起点とした生産をどうするべきか、それを誰が担うのかということを進めていくことそのものが構造改革だと思います。
そういう点では事例レポートでJAみやぎ登米の阿部組合長が指摘しているように、地域水田農業ビジョンづくりと実践は、本当の意味での農協運動として取り組むべきだし、まさに農協そのものの機能を発揮できるか否かにかかっていると思います。
◆戦略の明確化と共有化
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| おだぎり・とくみ 昭和34年神奈川県生まれ。東京大学大学院博士課程修了。農学博士。高崎経済大学経済学部助教授を経て、平成7年より現職（農政学研究室）。農業・農村地域政策論が専門。主な著書に、「日本農業の中山間地帯問題」（農林統計協会）等、多数。 |
小田切 いわば自らの「内なる問題」として将来の農業の姿を捉えること、それが構造改革の第一歩だということですね。
ところで今回のJA全国大会議案では農業構造改革についてはどのような提案がなされているのでしょうか。
松岡 大会議案では地域水田農業ビジョンづくりなどへの取り組み指針を描いていますが、それも単なる担い手育成や効率的な経営ということではなく、安全・安心も含めて地域農業全体をどうするかという視点で考えるということです。
前回の大会では地域農業戦略づくりを大きく打ち出しました。そして、地域農業戦略は、およそ7割から8割のJAで策定されています。ところが、戦略の明確化や共有化ができてないという問題がある。それでは絵に描いた餅です。
今回は地域水田農業ビジョンということですが、ビジョンというのは方向観をもって確実に実践するということです。そのためには組合員参加型で作成することと、われわれのJA、あるいは集落は今後、この戦略で農業生産をするんだということを明確にし、かつそれが関係者に共有化されなければなりません。こういうことを決める大会にしたい。
昔から大会議案で方針を決めてもなかなかそれが実行に移されない。私はそれを名付けて“方針（放心）状態”と言っていますが。（笑）。現場から積み上げて血も神経も通った戦略づくりをしなければならない。
小田切 今回の米改革は、むしろチャンスだいう指摘がありました。JAにとって地域農業はどうあるべきか、を本格的に考えるいいきっかけになるということでしょうか。
松岡 これまでは政策サイドで先にいろいろなメニューを作ってそれに現場が合わせていたわけですが、今度は自分たちでつくるということです。一見大変に思えますが、自らのビジョン作りの過程で、農家はもとよりJA、行政関係者が腹を割って徹底的に話し合う。これが地域農業のリスクの共有化のはじまりとなり、この話し合いの蓄積こそ地域リーダー育成につながっていくと思います。さらには、そのプロセスが低下傾向にある集落機能の活性化の引き金になることを期待したいですね。
◆構造改革とは『意識改革』
小田切 これまでの議論を伺っていて思うのは、農業構造改革を「内なる問題」として捉えるということは、言ってみればこの問題は組合員、JAにとっての意識改革にほかならないということですね。これは非常に重要なメッセージだと思います。
次に今回の事例レポートもふまえながら、農業構造改革に向けて具体的に地域は何をすべきか、JAは何をすべきか、そして政策課題は何かということについて話し合っていきたいと思います。具体例を交えて馬場課長からご紹介いただけますか。
馬場 地域水田農業ビジョンづくりの特徴はボトムアップの仕組みが前提になっていることです。
そして、要件上の特徴としては、担い手の明確化、つまりリストアップが求められていることと、販売に基づいた水田の利活用をどうするのか、この2本柱になっています。
先ほども話したように、簡単にいえば地域の水田農業を誰が担うのかということですが、現場では今、集落のなかで担い手のリストアップを始めています。
担い手を明確にするということですから、集落での合意形成をせざるを得ないということです。いちばん苦労しているのは実はそこだと思います。
地域によってはすでにこのような取り組みを進めてきたところもありますが、全国的にこれを進めるというのは画期的なことです。
事例レポートにはJAグリーン近江の例があります。これまで集落営農を基本にしてきたということですが、今回、もう一度それでいいのかどうかという議論をし、本当の意味での担い手を再編していこうとしています。また、四国のあるJAでは、零細規模の兼業農家中心の地域でも、米づくりも転作も地域の営農集団に一旦すべて任せようという仕組みに一挙に変えてしまおうという動きも出てきています。その仕組みのもとに、産地づくり交付金の支払い方も考えようということです。
◆集落での議論を活発に ボトムアップがキーワード
小田切 地域水田農業ビジョンづくりは、集落から作り上げるということが強調されていますが、実はその実践例は多くはないのが現実のようです。たしかに、JA山口中央管内の阿東町では中山間地域直接支払い制度の集落協定単位でビジョンづくりを始めているという例もありますが、全体として集落の動きが鈍いという印象があります。この点はいかがでしょうか。
馬場 全国的にみて岩手県はこの取り組みの先進地であると思いますが、岩手県では、集落でビジョンづくりを行い、それを市町村とJAが集約するということですね。
水田農業ですから、面的なまとまりをもってどういう農業をするのかを考えざるを得ないという特徴を持っているわけです。そういう意味でわれわれとしてももう一度営農の単位を括り直そうではないかということから、それを水田営農実践組合づくりと言っているわけですね。集落単位でのビジョンをつくり、それをJA、行政が受け止めるということが求められていると思います。
先ほど絵に描いた餅にしてはならないという話でしたが、そのためには集落で議論してそれを集約してビジョンにするということが必要です。JAと行政で作成して終わりというのでなくて。
また、集落では単位として狭いのであればさらに一定の単位で括りをつくって、そのなかで担い手をどうするのかという議論をし、何を作りどう販売していくかを考えるということです。とくに販売面ではJAの役割が大きく、その点ではどう売るかというビジョンを契機に構造改革を進めるということでもありますね。
松岡 今回の米政策改革では、集落型経営体が明確に位置づけられましたが、面積要件等が示されているので現場ではそれをにらんだ動きが出てきても仕方がないのかもしれません。
しかし、ビジョンづくりにあたっては、集落を1つのユニットとして、土地、機械、人材、施設など地域の経営資源のまとまりあるマネジメントをどうしていくのか、つまり、お互いの顔の見える範囲で議論していくことが大事ではないかと思います。
◆販売に基づく生産と地域農業全体を見据えること
小田切 全中から提起されている水田営農実践組合というのもビジョンづくりの重要なキーワードになるということですね。水田営農実践組合の取り組みはどのような状況ですか。
馬場 われわれの提起をふまえて、名称はともかく各県それぞれの方針で地域を単位に営農計画のボトムアップと担い手のリストアップを図ろうという動きが出てきています。
たとえば、福岡県では集落単位でどれだけの担い手がいるのか、それはどのような生産者なのかを改めて分析し、そこから水田営農実践組合として括り直すという作業に取り組んでいます。
これまで転作は地区単位での達成という要件がありましたが、今回の改革でその要件がなくなります。しかし、転作はやはり面的なまとまりのなかで対応をしていくしか方法はないわけですから、現状の地区を見なおして、水田農業ビジョンの実践単位としての水田営農実践組合を提起しているわけです。
松岡 構造改革、あるいは営農単位を括りなおすといっても、まず現場を知るということが大事ですね。そのためにいちばんいいのはマッピング・システムを導入することです。ほ場一筆ごとに生産者の属性を入れるということをすれば、5年後、10年後の姿が予想できる。食味計のデータも入れれば地域あげての売れる米づくりにも役立ちます。やはりこういうデータで自分たちの足元を客観的に知るということだと思います。
これは自分たちの地域が今後どうなるのかという、いわば健全なる危機意識を持つことでもある。構造改革は意識改革だという指摘もありましたが、このような具体的な作業をしないとやはり変わらないと思います。
小田切 JAの課題のひとつに大規模生産者や生産法人との関係づくりがしばしば指摘されますが、今回の改革でJAが集落営農を推進しようすると、大規模経営の成長を阻害するのか、という声も出てきてしまうようです。こうした対立をどう超えるのかも大きな課題だと思います。
馬場 JAとしての地域への提案の中身が大事だと思います。それも大規模経営か集落営農かという対立概念ではなくて、地域に誰がいてどのような農業をするのかをJAとして提起しなければならないと思います。
さらに重要なのは、JAの主体的な販売戦略を提起することです。担い手像の提起もそれを受け止める受け皿としてという位置づけでなければなりません。つまり、大規模農家であれ集落営農であれ、単にあなた方が担い手ですよ、というだけでは不十分で、何をつくってどう売るのかを示すことが極めて重要だということです。
松岡 集落営農を平面的に捉えるのではなく、集落の水田を面的にまとめて効率的に利用するという合意形成を1階建てとし、そのオペレーションを誰が行うかという2階部分について担い手を明確化していく、そこに大規模経営体が位置づけられる、そういうストーリーで両者の対立は超えられると思います。その一方、担い手以外の高齢者、女性などの多様な生産者の活躍の場づくりも大切です。
たとえば、地産地消という観点から多様な野菜をつくって直売所で販売し実際に所得向上に結びついている例もありますね。それは地域資源の掘り起こしにもつながることです。こういう取り組みも含めた地域農業戦略を明確化し、JAはそれをきちんとマネジメントすることも求められると思います。
松岡 そういう意味では水田農業だけを見るのではなくやはり地域農業全体についてJAは提案をすべきでしょう。同時にそれにともなって営農指導体制も整備する必要があります。A戦略にはAチーム、B戦略にはBチームというように、たとえば、水田農業と担い手対策を担当する営農指導チームと地産地消を指導するチームなどと合目的的かつ機能発揮型の体制を考えることも必要だと思います。逆にいえば、ビジョンと戦略が明確化されれば、自ずと営農指導体制も決まるということです。
馬場 米については計画流通制度がなくなり制度的な規制がなくなります。そういうなかでJAは農家・組合員との結節点を改めて考えざるを得ないと思います。それが販売を起点とした事業への転換ということですし、本当の意味でのJAの共販運動を作り上げるきっかけになってきているというのが各地の動きですね。
松岡 販売を起点とした事業という点では、JAとして責任を持って販売をするために生産履歴記帳運動への取り組みをはじめたわけですね。この運動の広がりには非常に手応えを感じています。これは食の安心・安全のための取り組みという面ももちろん基本にありますが、事例レポートのJA山口美祢の「金太郎飴戦略」のように生産基準に基づいて生産するということですから、売り方に基づいた作り方に変わるということですね。まさに、これまでの集荷業からマーケティングに基づく販売事業への事業改革だと思います。
◆地域水田農業ビジョンづくりを農協運動の再構築とするべき
小田切 そのような現場の取り組みを伺っていますと、地域水田ビジョン作りは本来の農協運動を再建するうえでのポイントとなる取り組みだといえると思いますね。これまでの議論で見えてきたことは、集落段階からのボトムアップによるビジョンづくり、そして地域農業マネジメントのための一体的な戦略づくりと、行政、JAなどさまざまな機関がその戦略を共有することが重要だということですね。
こういう動きが出てきているなかでの政策課題は何かを最後に議論したいと思います。
馬場 構造改革を進めるといっても制度面、たとえば農地制度、担い手対策などを改めて見直すべきだと思います。現在の制度で構造展望を実現できるのか、これを徹底して検証しなければならない。そしてそれを支える新たな経営所得安定など担い手対策の構築が課せられた課題だと思いますね。
松岡 政策にもマネジメントが求められると思います。打ち出した政策を評価して問題があればそれを大胆に改善する。生産現場は生き物ですから、継続的な改善が必要です。そのためには現場実態を知ることが大事で、それが政策マネジメント能力を高めることにもなると思います。
われわれとしても現場主義の視点で抽象的な政策要求ではなく、具体的に課題解決型の政策を求めていくことが必要だろうと考えています。
小田切 政策の課題をひとことでいえば地域の農業者が持つ内発的発展力をできるだけ促進するような政策形成だと思いますね。
その意味で、今、全国各地で作られている地域水田農業ビジョンを意識的に集めて分析することによって、それぞれの地域ではどのような政策を求めているのかが浮き彫りになるだろうと思います。
今日の議論では今回の改革はチャンスであるということが強調されました。実際に各地で新たな動きも出てきているわけですが、JAにとってとくに重要なことはトップリーダーの的確な判断だと思います。
トップリーダーの方々にはJA大会を機に率先して新たな一歩を踏み出していただきたいと思います。ありがとうございました。
鼎談を終えて
農業構造改革・米改革をJAサイドからリードする松岡、馬場両課長とのこの鼎談で、何よりも印象に残ったのは、2人の「現場主義」である。紙面では、省略せざるを得なかったが、それぞれの主張には、それを実践するJAの事例が必ず挙げられていた。「この試みは、あのJAでこのように始められている」という話しぶりは、おそらく東京・大手町に集まる情報のみでなく、現場で自ら目と耳とで確認したものであろう。
だからこそ、2人の主張は自信と同時に、現場の取り組みへの信頼感に溢れている。松岡課長が「手応えを感じている」と言ったのは、直接には生産履歴記帳運動であるが、馬場課長も含めた両課長は、徐々に動き始めた地域水田農業ビジョンづくり運動に手応えを感じ始めているのだろう。
地域を歩き、地域の実態と課題を直視し、そして地域の知恵と実践を信頼する身近なサポーターの存在に、各地でのJAの実践は強く勇気づけられるに違いない。 （小田切）
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（２００３．１０．１５）
