特集　農協批判の本質を考え改革のあり方を探る

◆都市住民の改革支持をどう見るか

やまだ・としお

昭和21年富山県生まれ。早稲田大学政経学部卒。昭和44年全中入会、昭和60年水田農業課長、平成3年組織整備推進課長、平成5年組織経営対策部長、平成6年農業対策部長を経て、平成8年全国農協中央会常務理事、平成11年専務理事就任。

　生源寺　新基本計画の閣議決定から早くも半年が経ちましたが、現在はWTO農業交渉から本当に目が離せない状況ですし、担い手政策の具体的な詰めの作業が迫ってきました。
　こういうなかで小泉自民党が総選挙で大躍進しました。今日は、こういう大きな動きをふまえながら、日本の農業、農村と農協のあり方を話し合ってみたいと思います。最初に総選挙結果をどう見るかお聞かせいただけますか。

　山田　郵政民営化と公務員の削減がテーマに掲げられましたが、率直にいってあれだけ雪崩をうつとは考えていませんでした。農村部には農政に一生懸命で郵政民営化に反対の候補もいて、われわれの組織ではそういう候補に当選してもらおうという動きもありました。
　しかし、都市部ではまったく違い、自民党が圧勝して世の中の空気が改革実践一色になってしまった。そうはいってもわれわれが抱える課題を考えると、上滑りの改革では決して真の改革にならないと考えています。

　生源寺　今回は郵便局がなくなるかもしれないという非常に分かりやすい問題の立て方でしたが、郵便局を維持することができるかどうかは技術的な問題で、むしろ本来、争点とすべきことは農業、農村そのものの問題です。郵便局がなくなるのではなく、いらなくなるような空っぽの農山村になってしまっていいかどうか。そこはまだ問われていないと思います。

　山田　ただ、やはり民営化、国際化、規制緩和、過保護の排除、という流れがあるのではないか。背後にあるのは新自由主義とでもいうのか市場原理でともかく競争だ、そのなかで活性化していくんだというような考え方です。
　都市部を中心とした多くの国民がそれでいいといった。農業についても規制に依存しているとか、農協は特権をもった団体じゃないかとか、これも改革の対象なんだとみている可能性がある。都市部で圧勝した自民党への投票者の認識がそこにあるとすれば重大なことだと思います。

◆改革に向けた2つの潮流

しょうげんじ・しんいち

昭和26年愛知県生まれ。51年東京大学農学部農業経済学科卒業。農林省農事試験場研究員などを経て平成8年より現職。主な著書に「農地の経済分析」「現代農業政策の経済分析」「新しい米政策と農業・農村ビジョン」など。現在日本フードシステム学会会長、食料・農業・農村政策審議会委員、国土審議会委員など。

　生源寺　私は農政にかぎらず改革に対する追い風は吹いていると思います。ただ、ふたつの潮流が混在している。
　ひとつは今指摘されたようにいわゆる市場原理主義の立場で、極端にいえば結果的に農業、農村が消えてしまってもいいんじゃないかという議論です。もうひとつは農業、農村は大事だが今の制度や政策ではだめだから何とかしなければならないといういわば建設的な改革論です。これがどうもごちゃごちゃになっているのではないか。
　市場主義でいけばハッピーになるんだという考え方の一方、市場というのはうまく使うものであってこれを崇めたてまつるものではないという考え方がある。今回は郵政一本でしたからそこの違いがみえなかったのだと思いますが、この違いはいずれ鮮明になってくると思います。
　そのときおそらくひとつの大きな争点になるのは国土形成計画ではないか。19年度中に閣議決定ということになっていますから実質は18年度で決めることになります。
　この計画では国土の開発思想から保全、利活用という考え方に変わっていると同時に、生活圏域の外側の自然共生地域をどうするかが問われていると思いますが、農業、農村、山村も含めて国民としてどう考えるかという論点を提示する非常にいい機会になるのではないかと思います。

　山田　その流れには非常に関心を持たなければなりません。というのも先ほど指摘された混在しているふたつの考え方のどちらで考えるかで大きく変わってくるだろうと思うからです。
　今の規制改革・民間開放推進会議の議論のようにあらゆることを規制緩和すればいいとなれば、大混乱するだけです。というのは、あるべき国土形成計画は逆に規制を強めなければならない局面がたくさん出てくる。つまり、本来、農地や森林は社会的、公共的役割を果たしていてそれ侵すものがあれば規制強化も、場合によっては罰則も必要なのです。
　それとも、規制緩和して農地を取得して株式会社が農業経営に参入するというかたちでなければだめなんだというような議論になってしまうのかです。

　生源寺　国土形成計画という表現自体が市場原理的な思想とは違うことを表しているとは思いますが、議論によってはやはり計画すらいらないということにもなりかねない。ここはきちんと議論していく必要があると思います。

◆地域で作り上げた担い手を施策の対象に

　生源寺　さて、基本計画の具体化という点では担い手づくりが大きな課題です。これには全中も含めてかなり取り組みを進めていると思いますが今後の対応をどうお考えですか。

　山田　もともとわれわれも現状のままでいいとは思っていません。とくに水田農業の担い手が本当に少なくなってきている事態をみると、5年後、10年後、だれが水田農業をしているのか空恐ろしい気持になります。
　地域に根ざしたJAは地域の農業振興があってこそ存在意義があるのですから、地域農業を支えてくれる可能な限りの担い手、それをつくりあげていくことに全力をあげていくことが必要です。
　ところで課題は都府県の個別経営なら4ヘクタール、北海道は10ヘクタール、集落営農なら20ヘクタールというような規模要件で対象を絞ることが地域の実態を反映していることになるのかどうかです。ましてや、担い手基準に該当しなかったら麦であれば現在の麦作経営安定資金、大豆は大豆交付金が支払われないことになるのですからね。これはものすごい混乱をもたらすことになります。
　ですから、地域のなかで実態に即して、この人やこの組織に担ってもらうというかたちで作りあげた多様な担い手を政策の対象にしていくということが必要です。
　逆にいうと基準は地域で決めるということで、これは決してバラマキではない。真の改革だと考えています。

　生源寺　何のために担い手政策を議論しているのか。つねに原点にもどって議論すべきだと思いますね。
　それはこのままいけば総崩れになりかねない、そこを変える動きを作り出すことができるかどうかです。その場合に一定の基準を決めてそこにあてはまる人たちはがんばってくれ、そこからはずれた人たちにはさようなら、では現状を変える動きにはならないわけですね。
　ただ、全中のこれまでのさまざまな政策提案文書では読みようによっては誰でも政策の対象とすべきだととれる面もなくはなかった。つまり、枠の範囲を広げていくだけでは動きを作り出すことができないという意味で、結局は同じだろうと思います。
　問題はどうやって担い手を生む動きをつくっていくか、です。そのためにはどういう道具がいちばんいいか、ポイントはここでしょう。

◆農地の利用集積が最大の課題

　山田　地域の農業は本当に多様だと思います。同じ水田地帯であっても都市に近いところも中山間地域もありますから、全国一律の要件を本当にうまく適用できるのかどうか。
　われわれは多様な担い手を対象にといっていますが、無限定に言っているわけではありません。大規模個別農家は認定農家となりきちんと経営してもらう。しかし、その大規模個別農家であっても大きな課題を抱えていて農地の利用集積ができず耕地が分散してコストが下がらないという実態がある。
　ですから、われわれは集落で農地をきちんと面的、団地的に集めることが、わが国で農地の利用集積ができるいちばんの方法だと考えています。その芽を伸ばしていくという観点で集落営農などの多様な担い手を提案しているわけで何でもかんでも対象にすべきだといっているわけではありません。
　利用集積を進めるという形で集落営農が誕生したとき、当初は転作の麦や大豆だけをオペレーターとして作業受託していても、高齢化がさらに進んで稲作も、任せていくという発展があり得ると思います。発展を評価していくという段階的な取り組みをきちんと位置づけていかなければ、わが国の実態を反映した改革にならないと思っています。

　生源寺　私もある年限で区切ってこれでもう閉めますという話ではないと思います。いろいろなステップを踏む、地域の事情に合わせたテンポもにらみながら担い手づくりを政策が支援していく必要があります。
　集落営農は、面として農地をカバーしそこで作付けの合理化、作業の合理化を図るという意味で優れたシステムだと思いますが、ウィークポイントは人の問題です。今のままでは多くの集落営農で60歳代の方がリタイアしたときに、継承する次の世代が見当たらないことが問題だろうと思います。
　国が経営体という形を強調しているのもそこだと思います。集落営農の場合、1足す1は2、というだけでは農業者の意志の単なる足し算が集落営農の意志となってしまい新しい動きが出てこない。新たな作物をつろうとか、加工をやってみようとか、販路を開拓してみようというように、ひとつのまとまりとして意志が発揮できるようになるなかで、今まで兼業だった人が専業でやってみようという動きも出てくるのではないか。集落営農はそういう舞台として育てていくことが大事だということです。

◆農地利用・農村整備計画が改革の鍵

　生源寺　もうひとつ大事なことは経営安定対策だけでは動きをつくりだすことはできず、農地制度とセットだということです。面的にまとまった農地を利用する担い手が育つかどうかは、集落段階でどこに利用集積して誰にやってもらうかといったことが議論できる仕組みにかかっていると思いますね。

　山田　そのためにわれわれは政策提案として、農地利用・農村整備計画を出したわけです。集落ないしもう少し広い単位で農地を農地として利用するための利用権を設定する。一方で農村整備計画として、一定程度転用する地域、施設園芸をする農地、家庭菜園をする地域などに区分けした計画をつくり制度的に位置づける仕組みが必要ではないかということです。

　生源寺　農地に限らず土地は半ば公共的なものであるという思想がベースにあるべきだと思いますね。もう一方でキャピタル・ゲインにはきちんと課税するということも考えなくてはなりません。転用規制も重要ですが、たなぼたでお金が入ってくるような構図自体が問題です。日本の土地問題全体に関わることですが。
　関連して先ほどの国土形成計画の問題にも関わりますが、株式会社にも所有権を認めるべきという主張があります。私は所有権を取得したいという声が実際にそれほど強いとは思いませんが改めていかがでしょう。

　山田　所有権を持って農業に参入したいというときの前提条件として転用規制を強化すればいい、あるいは農地を取得しても農業をしなければ買い上げるという制度を導入すればいいという。
　そういう論者に改めて言いたいのは、規制緩和を一生懸命主張しながら農地に関してだけは規制強化と言っているわけですが、問題は、かくのごとくの方法で転用規制ができます、という具体策が出てきていないということです。
　私有財産制のもとでも農地だけは別なんだというなら、それは具体的にどう可能なのかということが明らかにされるべきです。これは大きな矛盾です。所有を求める主張にはやはり他にねらいがあるのであって、農地がどうなるか懸念がありますね。

　生源寺　所有権の議論でひとつ考えておかなければならないのは、利用権による借地農業の不安定性です。これは株式会社に限らず、日本農業全体の課題だと思います。過去の農地制度の経緯は、土地所有者の権利に配慮することで、貸しやすい環境を作るかたちで進んできたわけです。けれどもこの流れについては、いま一度利用優位を徹底する観点から見直されてよいと思います。

◆内部からの農協批判への対応も必要

　生源寺　さて農協改革では問題はいろいろあると思います。専務から見てどこが急所だとお考えですか。

　山田　農協に対する批判には、まず組合員からどうも農協は自分の要求するサービスに十分応えてくれないというものがあります。これは自分の農協の協同活動に愛着を持ちながらも農協の役職員の仕事ぶりに不満があるというものですね。
　ふたつめは組合員でありながら独立独歩で歩き始めていて、もう協同よりも自分で自由につくって自由に売りたいという人からの批判です。
　それから昔の反産業組合運動のときのように、地域の商工業者を農協の事業が圧迫しているというものです。これはかつて地域の中小業者からいくつかの事業が批判されたものですが、今は中小業者も農協ももっと大きな大資本、スーパーなどによってともに圧迫され被害者になっています。
　それから深刻なのは、金融自由化、国際化のなかで農協は全体の構造改革に対応できていないじゃないか、どうも農協だけは特定の恩恵があるのではないか、競争原理が導入されていないのではないかという批判です。

　生源寺　むしろ外からの批判が強いと。

　山田　内部からの批判は、これまで農協が何ができて何ができないかもっと丁寧に情報開示したり、組織運営や事業運営に参画を求めるなどの努力をしてこなかったことの現れだと思います。とくに大規模合併農協になって以降ですね。
　それから大規模な農家や法人に対しては事業方式を思い切って転換し、たとえば担い手が十分満足してくれるような取り組みをしたかといえば、平等が原則だということで彼らの要求にきちんと応えてこなかったと思います。彼らは当然、農協以外の他の業態を利用し、農協を批判するようになる。
　問題なのは、外部からの国際化などへの対応ができていないという批判には率直に言ってとまどいがいっぱいですね。これはもうこの国のあり方全体にかかわる問題であり、国のあり方として農業や食料の安定供給のあり方をきちんと位置づけて、そのなかで農協の果たす役割を評価してもらうしかないと思っています。
　ただそれを言っているだけでは問題がかたづくわけではありませんので、農協は地域に根ざしてこのように貢献しているということを具体的に示し国民合意を得て信頼を勝ち得ていくということが大切です。具体的な実績として地域になくてはならない組織になっているという実態から評価してもらわなければならない。
　こうなればいかに国際化の名のもとに農協も規制改革だといわれても、多くの地域住民が支持してくれれば力になると思います。

　生源寺　基本的には組合員がこれほどに多様化しているなかで、組合員へのサービスで公平、平等ということを実質的にどう確保するかということが本来、議論されるべきだったと思いますね。

　山田　農業生産をベースにしている地域の農協と、都市部のように農業者は圧倒的に少数派で事業の内容も金融、共済が中心だという農協もありますが、その地域にあったビジョンを持って農協が役割を果たすということでしょう。一律に整理はできない課題を抱えていると思っています。

◆郵政改革と絡めた外部からの批判の問題点

　生源寺　その場合、1995年のICA（世界協同組合同盟）の協同組合の原則は抽象的だと言われるかもしれませんが、柔軟性もあって今の農協の問題を考えるさいのよりどころにもなる。この原則に照らして協同組合としてのあり方を再点検することも大事ではないかと思います。
　しかし一方で規制改革会議では信用、共済事業の分離を求める議論が行われているようですが。

　山田　まだ正式には答申に入っているわけではありませんが、農協の部門採算を確立せよ、信用、共済部門の収益で経済事業の赤字を補てんするような危ない信用、共済事業は分離してはどうかという議論になっているようです。
　しかし、農家をひとつの単位としてその生活と営農のすべてに応えるということが農協設立の基本なのであって、総合的な事業運営のなかでこそ農協の存在意義があるということです。
　また、赤字である経済事業については改革に努力し、部門採算の確立と経済事業の健全化に努力しているわけです。そのほか合併や減資もふくめていろいろな対応をしながら経営対策もやってきています。そこへもってきて事業の分割だというのは農協つぶしの何ものでもないという反発があります。
　私は分離分割の問題は農協が経営健全化を図り部門採算を確立すればいいことであると思っていますが、この分離分割問題を郵政改革と一緒にして、郵政3事業の民営化のあとは農協の事業分割だという議論の仕方で問題提起されたのは、まさに農協つぶしだとして絶対に納得できないことです。

　生源寺　私も農協の事業分離の議論には規制改革会議の役割からして違和感があります。ただ、信用事業については以前にも専門家から分離が提言されていました。その点では農協金融については農協陣営の将来ビジョンとして検討を重ねてやはり無理だとか、いや部分的には分離が合理的であるといったような自発的な判断がもっと明確にあるべきだと思います。

◆アジアに伝えるべき農協の運動と事業

　生源寺　最近、私が強調しているのはアジアとの関係です。今、日本の農業はもがき苦しんでいますが、東アジアで経済発展が順調に進めばいずれ日本と同じような食料や農業の問題に直面すると思います。そのときに日本の現在の取り組みがいいモデルになるかどうかが問われます。
　WTO農業交渉では、先進国の農業政策のあり方が途上国など南側から突き上げられている状況です。ところがご承知のように日本は最大の農産物輸入国です。その輸入の対価は輸出国の農業や経済になんらかの形で貢献しているはずです。このことがどういう意味を持っているかについてもっと自覚的であっていいと思います。

　山田　日本の農協はアジアの国では非常に評判がいいんです。貧困な地域で農村開発していくときに日本の農協の手法が非常に効果的なんですね。たとえば、フィリピンに行くと、農協がかつて取り組んだ預託豚の事業を今取り組んでいる。
　日本の農協はもっと自信を持っていけばいいわけで、とくにアジアの貧困解消のために日本の農協の経験を伝えていいと思います。
　もうひとつ、日本の食料輸入の多元化の問題ですが、輸入の構図は先進国が大半を占めています。それは飼料用穀物を大量に輸入する必要があるからですが本来であればタイやインドネシアからもっと輸入してもいい。
　タイと今回、EPA（経済連携協定）を締結するためにわれわれも作業部会に加わって両国の関係者が一致したのは、タイの農業生産のレベルを上げ、輸送も含めて安全、安心の要求に応えられるものにしなければ関税撤廃をやってみても日本が輸入できないということだったのです。つまり、貿易の自由化と協力をバランスをとるということで一致したんです。その協力のなかで、農協による支援という手法もあるということです。自由化と協力をバランスをもって行うということはアジアの国々とわが国がともに発展するというわれわれの戦略でもあるし今後の取り組みで重要な点だと考えています。

　生源寺　今、東アジア共同体という構想があります。現実には政治的、文化的、社会的にかなり違いがあるのではないかと指摘されていますが、私は食と農業の形態がひとつの重要な共通項だと思います。食と農が東アジア共同体を考えるうえでベースになるということです。
　東アジアの所得水準が上がってくればお互いに農産物や食品をやりとりする時代が来るでしょう。そうなると自給率を東アジア全体で考える必要が出てくるかもしれません。そのくらいのビジョンをもって個々の問題に対処していくことが大事ではないかと思います。今日はありがとうございました。